I. Introducción
Como un regalo de fin de año, en el BOE del 31 de diciembre de 2020 se publicaba el esperado RDL 36/2020 de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que va a suponer sin duda una «pequeña gran revolución» en el funcionamiento del sector público. La revolución administrativa que va a suponer la aplicación del RDL 36/2020 es un hecho. Hay modificaciones importantes de la Ley 40/2015, por lo que ahora interesa en el régimen de convenios administrativos (entre ellas la ampliación de la vigencia de los convenios hasta diez años), siempre que se gestionen fondos europeos. También se prevén medidas de agilización de las subvenciones, a través del recurso a la urgencia (que es una constante en esta futura regulación), la realización conjunta de la convocatoria con las bases, la eliminación de algunos controles, trámites y obligaciones. En este sentido, y de modo paralelo a la aprobación de esta norma, se encuentra la ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que debe señalarse como esencial en la reforma de modernización acometida en cuanto a que dicha norma recupera la figura de las agencias estatales como organismo público, permitiendo reintroducir en la Administración Pública una fórmula organizativa dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, que cuenta con mecanismos de control de eficacia, y que promueve una cultura de responsabilización por resultados. Un modelo que cuenta con un enfoque organizativo y funcional y con una filosofía subyacente de gestión dirigida al cumplimiento de objetivos que previamente hayan sido fijados de forma concreta y evaluable.
Las diferentes AAPP lanzarán las convocatorias de subvenciones, procedimientos de licitación para la presentación de proyectos en los diferentes formatos dependiendo de los sectores y temas. Las convocatorias se deberán realizar con publicidad y transparencia en cumplimiento de la legislación vigente. La instrumentación financiera y jurídica de las convocatorias podrá ser diferente dependiendo de los diferentes programas, pero, en cualquier caso, deberán ser transparentes respecto a los criterios de selección.
Como afirma JIMENEZ ASENSIO (1) , Cuando se mueve (como se moverá) tanto dinero los riesgos se multiplican. La sombra de la corrupción siempre es alargada. Más en este país. La Transparencia impone el reconocimiento del derecho de los administrados a recibir información sobre las actuaciones relacionadas con la gestión de los fondos Next Generation EU.
Es esfuerzo va a ser titánico y España no tiene un buen desempeño en la gestión de los fondos europeos. A finales del año pasado, había certificado el 33% de las ayudas y seleccionado el 72% de los proyectos. Además el Tribunal de Cuentas Europeo (TCUE) ha tirado de las orejas al Gobierno español porque los gastos con cargo al presupuesto de 2019 «contienen demasiados errores», lo que demuestra la necesidad de mejorar los controles con vistas al plan de recuperación contra la covid-19.
En consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020, «los compromisos jurídicos de un programa completado por «Next Generation EU» se contraerán a más tardar el 31 de diciembre de 2023». Los pagos correspondientes se harán a más tardar el 31 de diciembre de 2026. Existe, por consiguiente, un marco temporal relativamente durante el cual se podrá hacer uso de los fondos. Cierto es que los «cuellos de botella» pueden tener un efecto muy pernicioso, al demorar los compromisos de gasto y, de este modo, impedir que puedan ser atendidos con el importe asignado al Reino de España del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y los demás programas incluidos en los fondos europeos Next Generation EU, pero no es menos cierto que la reducción de filtros en el proceso pone en riesgo la revisión previa de garantías, no puede ser un pretexto para el necesario fortalecimiento del control posterior de dichos fondos, en donde los Órganos de Control interno y Externo están llamados a jugar un papel nuclear.
II. ¿Cuál es la hoja de ruta europea para la iniciativa Next Generation EU?
El presupuesto a largo plazo de la UE, junto con la iniciativa Next Generation EU (2) , que es un instrumento temporal concebido para impulsar la recuperación, será el mayor paquete de estímulo jamás financiado a través del presupuesto de la UE. Un total de 1,8 billones de euros ayudará a reconstruir la Europa posterior a la COVID-19, que será más ecológica, digital y resiliente.
El nuevo presupuesto a largo plazo aumentará los mecanismos de flexibilidad para garantizar su capacidad de hacer frente a necesidades imprevistas. Se trata de un presupuesto preparado no solo para las realidades actuales, sino también para las incertidumbres del futuro.
El 10 de noviembre de 2020, se alcanzó un acuerdo entre el Parlamento Europeo y los países de la UE en el Consejo sobre el próximo presupuesto de la UE a largo plazo y Next Generation EU. Este acuerdo permitirá reforzar programas específicos con cargo al presupuesto a largo plazo para el período 2021-2027 por un total de 15 000 millones de euros.
La Comisión presentará, a más tardar en junio de 2021, propuestas sobre recursos propios vinculados a:
- • un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono,
- • un impuesto digital,
- • el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE.
A más tardar en junio de 2024, la Comisión propondrá nuevas fuentes de ingresos, tales como:
- • un impuesto sobre las transacciones financieras
- • una contribución financiera vinculada al sector empresarial
- • una nueva base imponible común del impuesto sobre sociedades.
El Parlamento Europeo y el Consejo deben ahora adoptar formalmente, con arreglo a sus cometidos y procedimientos respectivos, el Reglamento MFP y el Acuerdo Interinstitucional aprobados el 10 de noviembre de 202Paralelamente, deben proseguir los trabajos con miras a la adopción definitiva de todos los demás elementos del paquete, incluida la legislación sectorial y la Decisión sobre los recursos propios.
La Decisión sobre los recursos propios, que permitiría a la Comisión obtener préstamos para financiar Next Generation EU, debe ser ratificada por todos los países de la UE de conformidad con sus requisitos constitucionales.
Con fecha 28 de diciembre de 2020 se publicó Reglamento (UE) 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de diciembre de 2020 por el que se modifica el Reglamento (UE) 1303/2013 en lo que respecta a los recursos adicionales y las disposiciones de ejecución a fin de prestar asistencia para favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y para preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía (REACT UE) (3) . La finalidad del REACT UE es establecer unas normas y disposiciones de ejecución referentes a los recursos adicionales aportados en calidad de Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa a fin de prestar asistencia para favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19. Entre las prioridades de la Comisión Europea pasan por invertir en tecnologías limpias, transporte sostenible, digitalización de los servicios públicos y la adaptación de los sistemas educativos, entre otras, animando a que se incluyan en estos planes inversiones y reformas los siguientes ámbitos emblemáticos:
- • Activación. Puesta en marcha temprana de tecnologías limpias con perspectivas de futuro y aceleración del desarrollo y el uso de energías renovables.
- • Renovación. Mejora de la eficiencia energética de los edificios públicos y privados.
- • Carga y Repostaje. Fomento de tecnologías limpias con perspectivas de futuro a fin de acelerar el uso de un transporte sostenible, accesible e inteligente, de estaciones de carga y repostaje, y la ampliación del transporte público.
- • Conexión. Despliegue rápido de servicios de banda ancha rápida en todas las regiones y hogares, incluidas las redes de fibra y 5G.
- • Modernización. Digitalización de la Administración y los servicios públicos, incluidos los sistemas judicial y sanitario.
- • Ampliación. Aumento de las capacidades industriales europeas en materia de datos en la nube y desarrollo de procesadores de máxima potencia, de última generación y sostenibles.
- • Reciclaje y Perfeccionamiento Profesionales. Adaptación de los sistemas educativos en apoyo de las competencias digitales y la educación y la formación profesional a todas las edades.
Entre las recomendaciones realizadas en el último informe del Consejo a España en mayo de este año hay que destacar:
- • Centrar la inversión en la transición ecológica y digital, y particularmente en el fomento de la investigación e innovación, la producción y utilización de fuentes de energía limpia y eficiente, infraestructura energética, gestión de recursos hídricos y residuos, así como el transporte sostenible.
- • El apoyo a la digitalización de las empresas palanca para mejorar su competitividad en las cadenas de valor mundiales, particularmente para las PYMEs.
- • Adopción de tecnologías digitales y reducción de la brecha digital entre las zonas urbanas y las zonas rurales.
- • Reforzar la capacidad y resiliencia del sistema sanitario.
- • Mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y reforzar el marco de contratación pública.
- • Asegurar la aplicación efectiva de las medidas que proporcionen liquidez a las PYMEs y autónomos.
- • Medidas encaminadas a preservar los puestos de trabajo, incentivos eficaces a la contratación y el desarrollo de las cualificaciones.
III. El contexto en España: historia negra en la gestión de fondos europeos
España tiene por delante una misión complicada. El reto más importante de su historia reciente. Es el segundo país más beneficiado por los fondos que va a poner Europa sobre la mesa para la reconstrucción de la crisis provocada por la pandemia y la transformación de su economía en los próximos seis años. Un paquete de ayudas de 200.000 millones de euros que podría rondar el 3% del PIB anual, donde se integran 140.000 millones del fondo Next Generation EU, el más potente. Con ellos pretende invertir 72.000 millones de euros en los próximos tres ejercicios (a través de las subvenciones del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia y del programa React-EU, que se destinarán en un 37% a inversión verde y en un 33% a la transformación digital).
España no tiene un buen desempeño en la gestión de los fondos europeos, reconoce la propia Comisión Europea. A finales del año pasado, había certificado el 33% de las ayudas y seleccionado el 72% de los proyectos. Además, esta semana el Tribunal de Cuentas Europeo (TCUE) ha tirado de las orejas al Gobierno español porque los gastos con cargo al presupuesto de 2019 «contienen demasiados errores», lo que demuestra la necesidad de mejorar los controles con vistas al plan de recuperación contra la covid-19.
La propia Comisión Europea reconoce que España no tiene un buen desempeño en la gestión de los fondos europeos
El informe del TCUE de los auditores europeos recoge fallos en los gastos de alto riesgo, que representaron más de la mitad de las ayudas, sobre todo en los proyectos de la política de cohesión. Pese al aumento de la tasa de errores y de dar una opinión adversa a las cuentas españolas, el tribunal dice que son fiables. Su presidente, Klaus-Heiner Lehne, ha señalado: «Necesitamos normas más claras y sencillas para las finanzas europeas. También hacen falta controles efectivos sobre la manera en que se gasta el dinero y sobre si se logran los resultados perseguidos. En estos tiempos de crisis, la Comisión Europea y los Estados miembros tienen una enorme responsabilidad en la gestión de las finanzas de la UE».
Del mismo modo, el TCUE puso de manifiesto el 20 de octubre de 2020 en el Dictamen No 6/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) (4) que era necesario reforzar las medidas más eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales tan importantes. Así el TCUE indica que «Observamos que el alcance y los objetivos del MRR son muy amplios, se solapan en parte con otros instrumentos de financiación y no se reflejan plenamente en la asignación de la contribución financiera. La aplicación oportuna puede resultar complicada debido a los problemas de absorción en los Estados miembros y a los complejos procedimientos para la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia (PRR). En este contexto, queremos destacar que se deben implementar unas medidas más eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve, como sucede con el MRR. Por otra parte, la supervisión del rendimiento del mecanismo puede verse afectada por sus objetivos generales y de alto nivel, así como por las deficiencias del sistema de información. Por último, la propuesta no define claramente el papel del Parlamento Europeo en el proceso presupuestario ni los derechos de auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo.»
IV. ¿Cuáles son las claves del Real decreto-ley para la ejecución del plan de recuperación?
La finalidad de la norma es dar respuesta a la necesidad de abordar una reforma estructural que modernice los procedimientos de ejecución presupuestaria, flexibilice los mecanismos de planificación, permita un buen seguimiento y una auditoría eficiente y única de los proyectos, tenga una aproximación plurianual coherente con la naturaleza de los proyectos de inversión, contemple el desarrollo de proyectos de carácter transnacional o de interés europeo y prevea nuevos mecanismos, como los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y la Transformación Económica (PERTE) para favorecer la colaboración público-privada en el ámbito de la ejecución de políticas públicas.
En el caso de España, el impacto económico y social ha sido particularmente intenso desde mediados de marzo, debido a las medidas de contención adoptadas y al importante peso de los sectores más directamente afectados. En línea con el resto de Europa, las previsiones apuntan a una evolución en forma de V asimétrica: tras la caída del PIB del 5,2% en el primer trimestre y del 17,8% en el segundo se prevé una progresiva recuperación hasta finales de año que permita alcanzar una alta tasa de crecimiento en 2021. Todas las previsiones están marcadas por una alta incertidumbre hasta que se logre un remedio eficaz o una vacuna.
El impacto de la crisis de la COVID-19 vendrá determinado esencialmente por la duración y el impacto estructural de las medidas de respuesta sanitaria en todo el mundo, por la intensidad de la reactivación de la actividad y el empleo a nivel internacional en el segundo semestre de 2020 y por el crecimiento real y potencial que se alcance a partir de 2021. A diferencia de ciclos anteriores, las medidas adoptadas han permitido un ajuste alternativo al despido, amortiguando el impacto en términos de destrucción de empleo y evitando así un daño más duradero que habría puesto en riesgo la recuperación. Además, se ha podido preservar buena parte del tejido productivo y mantener un nivel de renta que vaya permitiendo la recuperación del consumo.
Desde España se han lanzado las siguientes iniciativas:
- ✓ El Plan nacional de Recuperación, transformación y resiliencia aprobado el 7 de octubre de 2020 (5) . El Plan de Recuperación, inspirado en la Agenda del Cambio, en la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, pretende movilizar en los próximos tres años el 50% de los recursos con los que cuenta España gracias al instrumento Next Generation EU. Es decir, este Plan guía la ejecución de cerca de 72.000 millones de euros entre los años 2021 y 2023 y además cumple con precisión las prioridades de los fondos europeos de recuperación: la inversión «verde» representa más del 37% del total del Plan y la digitalización cerca del 33%. El Plan diseñado para los próximos tres años se estructura en torno a las cuatro transformaciones que el gobierno ha situado desde el principio en el centro de la estrategia de política económica:
- ○ la transición ecológica,
- ○ la transformación digital,
- ○ la igualdad de género y la cohesión social y territorial.
- ✓ El reparto de los fondos REACT UE, desde la aprobación del Reglamento (UE) 2020/2221 el 28 de diciembre de 2020 que permite a España obtener financiación por un importe de 12.400 millones (6) .
Por ahora, solo se ha preasignado cerca del 22% de la cuantía total del ejercicio (4.252 millones de euros), destinados a políticas medioambientales y de vivienda, mientras que el resto está pendiente de asignar, según ha previsto el Gobierno en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). Hasta que se materialicen las ayudas europeas, el Gobierno va a adelantar liquidez a las comunidades autónomas y a los Ayuntamientos para que pongan en marcha los proyectos de recuperación cuanto antes. Las comunidades autónomas y las entidades locales gestionarán el 58% del total de los proyectos del Plan de Recuperación en 2021. Los criterios contemplados para la asignación de las ayudas son la población, el Producto Interior Bruto (PIB) per cápita y la tasa de paro media de los últimos cinco años en comparación con el promedio de la UE.
- ✓ El RDL36/2020, de 30 de diciembre para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, transformación y Resiliencia, que se ha publicado en el BOE el 31 de diciembre como un regalo de fin de año, para dar la bienvenida a los años de la recuperación tras la mayor crisis sanitaria vivida en el último siglo.
- ✓ Y los Planes Nacionales sectoriales, que sin duda tienen conexión directa para la consecución de los ejes estratégicos que se recogen en el Plan de recuperación como son:
- • Estrategia de Inteligencia Artificial
- • Sector Automoción
- • Sector Turístico
- • Choque para la Ciencia y la Innovación.
Todas estas medidas se han visto reforzadas por las acciones adoptadas por la Unión Europea, incluido el importante apoyo financiero a corto plazo proporcionado a nivel de la Unión. La intervención decidida de política monetaria del Banco Central Europeo ha sido clave para garantizar la estabilidad financiera en un contexto de elevada incertidumbre. Además, en el plano fiscal, se han adoptado tres nuevos mecanismos de liquidez a corto plazo para financiar los instrumentos nacionales de regulación temporal de empleo y la inversión pública y privada para la reactivación, creándose una red de seguridad adicional para que los países de la zona euro puedan financiar la respuesta y la prevención en el plano sanitario.
Es necesario introducir medidas dirigidas a agilizar la tramitación de los procedimientos de contratación pública y de concesión de subvenciones
De acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020, «los compromisos jurídicos de un programa completado por «Next Generation EU» se contraerán a más tardar el 31 de diciembre de 2023. Los pagos correspondientes se harán a más tardar el 31 de diciembre de 2026». Existe, por consiguiente, un marco temporal relativamente durante el cual se podrá hacer uso de los fondos.
Es necesario, por ello, introducir medidas dirigidas a agilizar la tramitación de los procedimientos de contratación pública y de concesión de subvenciones con vistas a alcanzar los siguientes objetivos:
- • Proporcionar a las unidades encargadas de la ejecución y gestión de los fondos europeos medios adicionales para hacer frente a esta labor, atajando o minimizando los «cuellos de botella» operativos, con el fin de conseguir una gestión ágil y eficiente.
- • Generar sinergias entre dichas unidades, gracias a modelos de documentación administrativa extrapolables y a la preferencia otorgada a la tramitación de estos procedimientos.
- • Acortar los tiempos de tramitación de los expedientes y simplificar su instrucción, favoreciendo la llegada del dinero a la economía.
- • Evitar que determinados trámites, como la fiscalización previa o la acreditación de la existencia de crédito presupuestario, impidan avanzar en la tramitación de los contratos o las ayudas, con el consiguiente ahorro de tiempo.
- • Hacer compatibles las imprescindibles medidas de control ambiental de determinados proyectos con la agilidad en la tramitación de los procedimientos destinados a llevarlos a cabo.
- • Incorporar a las entidades financieras a la misión de agilización.
- • Incentivar la búsqueda en el sector privado de proyectos transformacionales y alineados con los objetivos de los fondos europeos Next Generation EU, ante los réditos asociados a ser los primeros en plantear estos proyectos al sector público.
Las claves de la reforma se pueden sintetizan en los puntos siguientes:
- • Por lo que se refiere a los medios para digitalización y el empleo de las nuevas tecnologías de la información como instrumentos de gestión pública del Plan de Recuperación, Resiliencia y Transformación, se prevé la creación de un portal web único del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia como instrumento capaz de centralizar y canalizar la distribución de toda la información sobre el mismo destinada a los distintos interesados y agentes relacionados con el mismo. Este portal serviría como «ventanilla única» del Plan, facilitando las solicitudes y la tramitación de los procedimientos a los interesados, como punto formal de relación con la Administración.
- • Respecto a las especialidades en materia de fiscalización y control, se adapta la normativa que regula el ejercicio de la función interventora para los expedientes que se financien con los fondos del Plan de Recuperación, Resiliencia y Transformación a las especialidades que deriven de la nueva normativa que regule la gestión de estos fondos para agilizar y flexibilizar su tramitación, a fin de asegurar el mejor equilibrio entre las garantías que ofrece el control previo para evitar una incorrecta aplicación de los fondos y una gestión ágil de los mismos que permita su máximo aprovechamiento.
- • Todos los contratos financiados con los fondos percibidos por el Reino de España en el marco del plan de recuperación les será de aplicación el régimen excepcional de tramitación urgente, con la consiguiente reducción de plazos y agilización del procedimiento. Para conseguirlo, por ejemplo, se elevarán los umbrales económicos para recurrir a los procedimientos abiertos simplificados, ordinarios y abreviados, lo que permitirá el acceso de más empresas por esta vía. Se promueve la elaboración de pliegos-tipo de cláusulas técnicas y administrativas correspondientes a los contratos a celebrar, incorporando todos los criterios verdes, digitales, de innovación, de potenciación de pymes y de responsabilidad social que se consideren necesarios, con el fin de facilitar su tramitación por los órganos gestores. Se revisa el régimen de autorizaciones e informes a recabar en los procedimientos de contratación, simplificándolo, así como los plazos para la interposición y pronunciamiento en el recurso especial en materia de contratación para agilizar su resolución.
- • Se simplifica la tramitación de subvenciones relacionadas con el uso de fondos europeos, previéndose la posible utilización del procedimiento de urgencia, cuando razones de interés público lo aconsejen, al tiempo que se eliminan requisitos de informes y autorizaciones preceptivas. Se establece que las convocatorias de las subvenciones relacionadas con el uso de estos fondos incorporen la regulación de las bases de concesión de las mismas, simplificando los requisitos internos para su aprobación, así como la documentación a presentar por los posibles beneficiarios.
- • La simplificación de la tramitación de convenios administrativos, con desarrollo en la disposición final segunda, que recoge las modificaciones estructurales operadas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Una de las ventajas que puede implicar la utilización de los convenios en la gestión del Instrumento Europeo de Recuperación es la de permitir que las actuaciones que requiera el cumplimiento de los fines de interés general puedan articularse a través de entidades que colaboren con la Administración, cuyos procedimientos son mucho más ágiles
- • Entre los cambios más destacados que introduce el RDL está la reducción del plazo de evaluación: se da cinco días hábiles para el análisis. «El despacho de estos expedientes gozará de prioridad respecto de cualquier otro», remarca el texto. Una celeridad que se hará en detrimento de un examen más exhaustivo, aunque el borrador defiende que no será así: «Se ha buscado dotar a su tramitación de una mayor agilidad, eliminando aquellas diligencias que no suponen una merma de los mecanismos de control de los convenios, singularmente las autorizaciones por el Consejo de Ministros, se han reducido los plazos para la emisión de aquellos informes que resulten preceptivos, y se ha determinado su eficacia desde la prestación del consentimiento de las partes».
- • Se recoge asimismo un artículo dedicado a la tramitación urgente. En el mismo, se recoge que todos los cambios normativos quedan vinculados a la situación actual. «Todas estas medidas, que tienen un carácter excepcional, se ciñen exclusivamente, como no puede ser de otra manera, a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia».
- • En el caso de los proyectos que accedan a los fondos, se incluye la posibilidad de que reciban parte del dinero por adelantado. «Se prevé también la posibilidad de percibir anticipos por las operaciones preparatorias que resulten necesarias para realizar las actuaciones financiadas, hasta el límite del 50% de la cantidad total a percibir». Un porcentaje que podría aumentar hasta el 90% de la anualidad en el caso de los proyectos que se consideren estratégicos para la economía española, los denominados «Perte», que se declararán mediante un acuerdo del Consejo de Ministros. En un plazo de tres meses se habilitará un registro estatal —dependiente del Ministerio de Industria— al que tendrán que acudir las entidades interesadas en los proyectos escogidos. Asimismo, se adapta la actual regulación de la empresa de economía mixta que contempla la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, a las colaboraciones público-privadas que está previsto que nazcan bajo el paraguas del Plan de Recuperación y se facilita la agilización y flexibilización del procedimiento de selección del socio de la futura empresa de economía mixta, pero dentro de los límites que marca el derecho europeo
- • Las sociedades que se incluyan en esta lista tendrán ventajas competitivas. «Será considerada preferente para la colaboración con todas las Administraciones públicas en relación con el desarrollo de ese proyecto, participando de forma activa en el desarrollo de la estrategia, tanto a nivel nacional como europeo», añade el texto. Así, se prevé que sean muchas las compañías que acudan a este registro, ya que les permitirá recibir por adelantado un porcentaje mayor de la cuantía y sortear algunos trámites para la concesión de las ayudas vinculadas al proyecto en el que estén suscritas.
Sin duda, la gestión y reparto de los fondos públicos Next Generation EU en los contratos subvenciones, colaboración público-privadas para los Perte va a constituir una tarea compleja y sometida a numerosos factores de riesgo, ya que se va a manejar muchos fondos públicos. Habrá riesgos desde posibles ineficiencias y/o arbitrariedades hasta infrautilización de los recursos, circunstancias todas ellas de las que en España lamentablemente existen precedentes.
V. Propuestas para fomentar una buena gestión de los fondos Next Generation UE
Sin perjuicio de compartir la necesidad de acabar con la burocracia y los cuellos de botella, como Letrada de un Organismo de Control Externo (en la actualidad ocupo el puesto de Letrada Mayor en el Consello de Contas de Galicia), debo poner de manifiesto que la flexibilización de trámites administrativos y una justificada regulación normativa ad hoc para la gestión de fondos europeos Next Generation EU no pueden suponer una merma de los mecanismo del control interno y externo y de la transparencia y rendición de cuentas en su gestión.
De este modo, El Tribunal de Cuentas (TCU) ya publicó en la sección de noticias de su web en julio de 2020 que las instituciones fiscalizadoras tendrán un papel primordial para la «transparencia y la rendición de cuentas» en la crisis de la COVID-19, a nivel autonómico y estatal, y ha destacado la necesidad de reforzar la coordinación entre las instituciones de control externo para que dicha fiscalización sea eficaz y se eviten duplicidades o «lagunas en el control».
Como afirma el profesor GIMENO FELIU (7) , la eliminación de trabas burocráticas, no puede suponer opacidad falta de transparencia. Los ministerios de Industria y Transición Energética han publicado manifiestos en los que se pide a las empresas que expliciten su interés por los proyectos. «La rapidez no tiene que ir en menoscabo de la transparencia y el adecuado control de la gestión de los fondos.»
En el ámbito comunitario, el TCUE puso de manifiesto el 20 de octubre de 2020 Dictamen No 6/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) que era necesario reforzar las medidas más eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales tan importantes. Así el TCUE indica que «Observamos que el alcance y los objetivos del MRR son muy amplios, se solapan en parte con otros instrumentos de financiación y no se reflejan plenamente en la asignación de la contribución financiera». La aplicación oportuna puede resultar complicada debido a los problemas de absorción en los Estados miembros y a los complejos procedimientos para la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia (PRR). En este contexto, queremos destacar que se deben implementar unas medidas más eficaces contra el fraude y las irregularidades para prevenir los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve, como sucede con el MRR. Por otra parte, la supervisión del rendimiento del mecanismo puede verse afectada por sus objetivos generales y de alto nivel, así como por las deficiencias del sistema de información.
En clave nacional, en coherencia con el IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024) (8) , aprobado por el Gobierno de España en diciembre de 2020, se debería dar un paso en firme y de gran zancada en aras a lograr una mayor transparencia en la gestión de los fondos Next Generation UE, que, sin embargo, no se refleja cómo sería o deseable en el articulado del RDL36/2020, como veremos. Así, en el IV Plan de Gobierno Abierto se establecen una serie de compromisos ambiciosos en aras a reforzar la trasparencia, integridad y rendición de cuentas que se deben de proyectar y alcanzar en el mismo período en el que se van a gestionar los Next Generation UE (9)
En el RDL 36/2020, de 30 de diciembre, se ha optado sin duda por «fortalecer» el sistema de control interno de la Administración General del Estado (las CCAA tendrán que regular al respecto porque no es de aplicación básica). La autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia será la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones y competencias que le atribuye la normativa europea a la autoridad de control del Instrumento Europeo de Recuperación, además de asumir para el ejercicio de estas funciones adicionales la consideración de Autoridad de auditoría en materia de fondos estructurales. La IGAE tendrá libertad de acceso a los sistemas de información de las entidades públicas estatales que participen en la gestión de fondos europeos para garantizar la evaluación continuada de las operaciones, así como a cualquier otro registro en el que se reflejen actuaciones de ejecución de fondos europeos. Cualquier entidad pública o privada quedará obligada a facilitar la información que en el ejercicio de estas funciones le sea solicitada.
En la futura gestión de los fondos Next Genertion UE debe quedar claro que la evaluación de riesgos compete a las propias organizaciones públicas, y deberá ser específica y particular para cada entidad y AP. Las vulnerabilidades y las áreas a las que puede afectar la evaluación de riesgos en los proyectos Next Generation, en que se va a mover una ingente cantidad de dinero, variarán sustancialmente en función del tipo de entidad. Se trata, en definitiva, de ayudar a formular las preguntas adecuadas y obtener las mejores respuestas posibles, así como de sensibilizar a las entidades que integran el sector público sobre la importancia de identificar y gestionar adecuadamente los riesgos de integridad, de errores, de fraudes y también de corrupción a los que se enfrentan.
En el RDL 36/2020, de 30 de diciembre, publicado en el BOE se ha añadido un apartado en el artículo 21 (que no estaba en el proyecto aprobado por el Conejo de Ministros del 22 de diciembre de 2020), en el que se regula en el ámbito de la AGE, las funciones que se le asignan a la Autoridad de control del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, que ya hemos indicado que se atribuyen a la IGAE, recogiéndose como novedad que el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude, en el ejercicio de sus funciones para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea frente al fraude, la corrupción o cualquier otra actividad ilegal, promoverá las labores de prevención, detección e investigación del fraude que sean precisas, manteniendo a estos efectos las relaciones necesarias con los órganos de gestión y control.
Como un mecanismo específico de rendición de cuentas en el artículo 22 (contenido que no se contemplaba en el proyecto aprobado en el Consejo de Ministros el 22 de diciembre de 2020), se prevé que el Gobierno informará trimestralmente sobre los progresos y avances del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ante la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales.
Por otro lado, Europa marca la hoja de ruta sobre cómo será el control posterior: Los respectivos Planes por cada país deberán ser validados por la Comisión Europea y además deberán someterse a la evaluación de un organismo independiente, que en el caso de España será la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef). La Comisión contará con dos meses para evaluarlo y un mes adicional para hacer una propuesta al Consejo para su aprobación, por lo que nos iríamos a finales de julio del 2021. La financiación dependerá del cumplimiento de los objetivos, los fondos se liberarán a los países en función de diferentes hitos, si estos no se cumpliesen los pagos se suspenderían y la contribución financiera podría reducirse.
Respecto a la regulación de la gobernanza, en el RDL se establecen nuevos órganos de gobernanza.
- • El principal, la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia de la formaron parte la mayoría de los Ministros.
- • El segundo órgano de gobernanza será un Comité Técnico, que controlado directamente por el presidente y su equipo.
- • También se constituirá una Unidad de Seguimiento del Plan de Recuperación en la Presidencia del Gobierno. El texto señala expresamente que «el departamento de asuntos económicos de la Presidencia del Gobierno realizará el seguimiento del plan de recuperación con objeto de mantener informado de modo directo y continuo al presidente del Gobierno».
- • Este departamento también creará foros de alto nivel para asesorar al Gobierno en la ejecución del plan, un espacio para dar entrada a expertos y empresas, que será el cuarto órgano de gobernanza. Además habrá un espacio específico para que participen la patronal y los sindicatos
- • Y, por último, se reactivará la Conferencia Sectorial de Fondos Europeos para dar participación en la gestión a las comunidades autónomas, claves en la ejecución del plan. Este órgano estará presidido por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero.
Si bien otros países europeos, como Italia, han hecho pivotar este tipo de organismos alrededor de una figura independiente de prestigio, pero el ejecutivo por el momento que todo el control quede en manos del presidente y su equipo.
Respecto al control, sin perjuicio de compartir la necesidad de acabar con la burocracia y los cuellos de botella, como Letrada de un Organismo de Control Externo (en la actualidad ocupo el puesto de Letrada Mayor en el Consello de Contas de Galicia), debo poner de manifiesto que la flexibilización de trámites administrativos y una justificada regulación normativa ad hoc para la gestión de fondos europeos Next Generation EU pueden suponer una merma de los mecanismo del control y transparencia en su gestión. En este contexto, nos podemos olvidar en qué país vivimos. Simplemente observando el estatus quo de la percepción de la actividad de contratación pública en España, se puede constatar que es un hecho objetivo que la corrupción pública se perciba por los españoles como uno de los mayores problemas sociales (10) . Esta percepción por sí sola genera desaliento respecto al progreso social y desafección hacia las instituciones democráticas. Todo ello sin contar que la corrupción real, se perciba o no como problema, desvía a la administración de servir a los intereses públicos, dilapida los recursos comunes y acaba generando una cultura empresarial más proclive a invertir en sobornos que en tecnología y mejoras en el desarrollo del negocio. El problema de las irregularidades, fraudes y de corrupción en la contratación parece percibirse en nuestro país como un asunto exclusivamente penal, de reacción ante el delito. Esta visión, en mi opinión, resulta equivocada porque debe primar el «principio de intervención mínima» del Derecho penal por ser precisamente un derecho que implica, que las sanciones penales se han de limitar al círculo de lo indispensable, en beneficio de otras sanciones o incluso de la tolerancia de los ilícitos más leves o meras irregularidades administrativas que pueden ser supervisadas por el procedimiento administrativo sancionador o mitigadas por una gestión preventiva y eficaz de los riesgos en la contratación para minimizar las contingencia en caso de suceder.
- • Es ahora más que nunca en este nuevo contexto de recuperación de la situación de crisis sanitaria, el momento en el que la gestión preventiva de riesgos para evitar errores, fraudes y prácticas corruptas. La «autorregulación» y la gestión preventiva de riesgos se muestra como una tarea esencial si realmente las Administraciones públicas quieren perseguir una mejora, en términos de eficiencia y eficacia en la gestión de los fondos Next Generation UE.
Es público y notorio que la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (11) recomienda a los gobiernos y administraciones en relación a la contratación pública que «Se evalúen de forma periódica y sistemática los resultados de los procedimientos de contratación; se desarrollen indicadores de rendimiento, eficacia y ahorro; se elaboren herramientas de evaluación de riesgos que permitan identificar y gestionar amenazas al sistema y se den a conocer las estrategias de gestión de riesgos» (12) . En este contexto, adquiere un papela nuclear el establecimiento de sistemas de integridad Institucional y planes individualizados de cumplimento y gestión de riesgos en los fondos Next Generation UE.
En Galicia por ejemplo en el año 2015 se reformó la Ley del Consello de Contas de Galicia (13) , (LCCG) asumiendo el OCEX autonómico la responsabilidad de colaborar con las administraciones en la prevención de la corrupción, asesorarlas sobre los instrumentos normativos, y fomentar en la sociedad civil el comportamiento ético en sus relaciones con el sector público. En él se ha diseñado una estrategia de control interno con tres fases para prevenir la corrupción, donde además de un diagnóstico de la situación de los sistemas de control interno, y la elaboración y seguimiento de los planes de prevención de la corrupción, y se ha incluido el poner a disposición de las entidades públicas metodologías para la implementación de «sistemas de prevención de riesgos» (en particular, guías técnicas de evaluación de riesgos y modelos tipo de planes de prevención) (14) .
En el documento de Estrategia en materia de prevención de la corrupción aprobado por el Consello de Contas de Galicia (CCG) el 20 de diciembre de 2017 se establece como un objetivo prioritario que todas las entidades públicas gallegas deberán desarrollar una estrategia que permita la implantación de modelos de organización y gestión de riesgos,
En esencia, lo que se pretende en el Consello de Contas de Galicia es que desde dentro de cada entidad se «crea» en el nuevo entorno de control interno y en la nueva cultura preventiva de gestión de riesgos. Hay que entender que son los gestores públicos los que, en base al conocimiento de la organización y la información de que disponen de las distintas fuentes a su alcance, los que deban apreciar los distintos factores de riesgo y la identificación y valoración de los mismos. En la futura gestión de los fondos Next Generation UE debe quedar claro que la evaluación de riesgos compete por lo tanto a las propias organizaciones públicas, y deberá ser específica y particular para cada entidad y AP. Las vulnerabilidades y las áreas a las que puede afectar la evaluación de riesgos en los proyectos Next Generation, en que se va a mover una ingente cantidad de dinero, variarán sustancialmente en función del tipo de entidad. Se trataría, en definitiva, de ayudar a formular las preguntas adecuadas y obtener las mejores respuestas posibles, así como de sensibilizar a las entidades que integran el sector público autonómico sobre la importancia de identificar y gestionar adecuadamente los riesgos de integridad, de errores, de fraudes y también de corrupción a los que se enfrentan.
Del mismo modo, en el IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024), ya mentado, dentro del eje de integridad se recoge que las Administraciones públicas se orientarán al objetivo de construcción de un sistema de Integridad pública, fortaleciendo valores éticos y mecanismos para afianzar la integridad de las instituciones públicas y reforzar la confianza de la ciudadanía. El compromiso contemplado en el IV Plan de Gobierno Abierto responde a una estrategia para fortalecer los sistemas preventivos de integridad pública desde distintas perspectivas, teniendo en cuenta las principales aportaciones ciudadanas para la elaboración del Plan de Gobierno Abierto. Así el mismo contiene 4 líneas de acción:
- ✓ Diagnóstico y mejora de los sistemas de integridad pública. Desarrollo de mapas de riesgos, códigos de conducta, encuestas de clima ético, guías de autoevaluación y formación de empleadas y empleados públicos.
- ✓ Regulación de un registro de lobbies obligatorio
- ✓ Modificación de la ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas
- ✓ Refuerzo de la Integridad en ámbitos específicos: integridad pública e Inteligencia Artificial.
- • Por tanto, en la futura gestión de los fondos Next Generation UE, es preciso que todo el sector público implicado en todos los niveles (comunitario, central, autonómico y local) en este momento recapaciten sobre las demandas de la sociedad y definan nuevos principios y pautas que guíen el ejercicio de las responsabilidades públicas, con normas más acordes a la sociedad actual, códigos de conductas, líneas de actuación concretas, programas de formación y mecanismos de rendición de cuentas en la gestión de los fondos covid. Además del control preventivo, es necesario planificar con la máxima antelación posible y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las diferentes entidades públicas que van a ejecutar los fondos de entre los 8.000 organismos licitadores existentes.
- • Crear equipos especializados en el ámbito público y en los tres niveles (estatal, autonómico y local) y con experiencia previa en contratación pública, así como oficinas de gestión centralizada de las convocatorias. Y simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de las ayudas, pero con profesionalización de los empleados públicos, que «habelos hailos» y muchos, como se dice en mi tierra. Ante este número importante de solicitudes que se espera recibir, el documento recoge la posibilidad de ampliar el personal público. «El Ministerio de Política Territorial y Función Pública priorizará las necesidades de los departamentos ministeriales y organismos públicos encargados de la gestión de fondos europeos ligados a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia al asignar puestos de nuevo ingreso provenientes de la oferta de empleo público», sostiene el texto. A lo que añade: «Podrán reforzar sus plantillas con el nombramiento de funcionarios interinos o personal laboral con contratos de duración determinada».
- • Se requiere un esfuerzo de coordinación importante. Las ayudas tienen que calar en la economía de forma muy capilar y no solo beneficiar a grandes empresas, sino también a las pymes. Para optimizar las ayudas hay que incorporar a la iniciativa privada y articular mecanismos para que haya un efecto multiplicador de la inversión, como reclama Bruselas fondos europeos se generen cuatro.
- • El papel protagonista que deben de asumir los órganos de control. Como primer filtro, los órganos de control interno que como la IGAE adquiere un papel de protagonista principal como Autoridad responsable del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia, y como segundo filtro el control posterior que deben ejercer los órganos de control externo (OCEX)Cierto es que, todo cambio de paradigma cuesta en la esfera pública, pero debemos ser receptivos hacia un giro en la cultura preventiva respecto al control de riesgos en los nuevos fondos europeos Next Generation EU, que se centre en la gestión sistemática del riesgo, incluyendo identificación, evaluación, tratamiento y seguimiento es una herramienta adecuada en tanto permite la medición del desempeño y detecta aquellas debilidades del sistema que necesitan de una nueva forma de ser tratadas.
Sirva como como buen ejemplo, el presidente de Castilla-La Mancha, Emiliano García-Page, ha avanzado su intención de recuperar el Síndico de Cuentas, órgano fiscalizador que existió en la Comunidad Autónoma hasta su desaparición durante la legislatura en la que gobernó el Partido Popular, herramienta que, en su opinión, tendrá especial importancia ahora que habrá que gestionar una gran cantidad de fondos europeos correspondientes a la partida «Next Generation» de 750.000 euros repartidos por la Comisión Europea para hacer frente a la crisis económica derivada de la pandemia (15) .