El Decreto Legislativo 1492 solo se aplica al transporte Marítimo?

Por alguna extraña razón, nos quieren convencer que el Decreto Legislativo 1492, solo se aplica al transporte marítimo internacional. Es cierto que hay tres artículos que expresamente se refieren al transporte marítimo internacional ( y una disposición transitoria), y por ende excluyen las otras modalidades de transporte. Pero el resto de la norma se aplica a todas las modalidades de transporte.

En los dos primeros artículos de la norma, se define que el objeto es buscar la eficiencia en toda la cadena logística de comercio exterior, en todas las modalidades (articulo 2) y para ello el tercer articulo considera incluidos en la norma a todos los operadores de comercio exterior e intervinientes definidos en la Ley General de Aduanas. Basta revisar dicho listado normativo y encontramos las lineas áreas, operadores de base fija, almacenes, agentes de carga, beneficiario de material de uso aeronáutico, con la cual todo el sector esta incluido en los alcances del Decreto Legislativo 1492.

De igual forma los artículos 4, 5 y 6 no excluyen la modalidad aérea, por el contrario reafirman y garantizan los servicios públicos necesarios para el ingreso y salida de mercancías, lo cual es realmente importante para la modalidad aérea. Las demoras por inspecciones, permisos y similares son gravitantes en la modalidad aérea, donde las rapidez de las operaciones exigen que las entidades públicas actúen con la misma celeridad. Si bien no hay estudios que lo demuestren, la experiencia empírica nos demuestra que las cargas se detienen en el mundo aéreo por inspecciones de las entidades distintas a la Aduana.

Entrando a las obligaciones de digitalización de procesos en el sector privado establecidos en el primer acápite del articulo 7, nuevamente el alcance del mandato incluye a todos los operadores de comercio exterior e intervinientes (por ejemplo Aeropuertos). Sin embargo el numeral 2 del mencionado articulo, si excluye a las modalidades distintas a la marítima. la lógica de la exclusión podría obedecer a la condición de titulo valor del documento de transporte marítimo, y que según las reglas de Varsovia (1929) el contrato de transporte aéreo tiene validez y eficiencia, aun sin la existencia de la carta de porte aéreo (articulo 5). De igual forma la legislación peruana y los Convenios internacionales establece que la entrega de la carga aérea sea en tierra, en zonas distintas a la zona de rampa y siempre que sea una zona primaria. Entonces, la entrega de la carga aérea podría ser en una zona primaria dentro del aeropuerto o fuera de él, lo cual conjugado con la legislación aduanera, significa que la entrega se realiza en un Almacén Aduanero. Bajo este supuesto es que no era necesario regular la entrega con un articulo similar al 7.2, sino incluirlo en el 7.3. Cabe mencionar que en el mundo aéreo funciona el E freight, y muchas veces se imprime el documento electrónico de transporte para el cumplimiento aduanero. El 7.3 aplica a la entrega de la mercancía a cargo del almacén (incluye también al agente de carga), justamente como sucede en la modalidad aérea. Ergo las autorizaciones comerciales de documentos de transporte aéreo se regularían por el 7.3, por encargo de la linea aérea.

Ahora bien, hemos escuchado que los artículos 11, 12 y 13 solo se aplican a la modalidad marítima porque todo el capitulo III solo se aplica a dicha modalidad. Sin embargo el titulo del capitulo III es "transparencia de la cadena logística de comercio exterior", sin excluir ninguna modalidad. Por lo tanto habrá artículos propios de la modalidad marítima y otros que se apliquen a cualquier modalidad. En estricto los artículos 11 y 12 expresamente se refieren al mundo marítimo, pero el articulo 13, no. Veamos:

"Artículo 13.- Lugar de entrega de la mercancía

13.1 El transportista entrega las mercancías en el lugar designado por el usuario en la declaración aduanera de mercancías y/o el manifiesto de carga, previo al arribo del medio de transporte al terminal correspondiente.

13.2 La entrega de la mercancía no está condicionada a ningún pago previo por servicios que el dueño, consignatario o consignante, o su representante, no haya contratado previamente.

13.3 La obligación del transportista internacional culmina con la entrega de la mercancía en el terminal o lugar dispuesto por el dueño, consignatario o consignante en el documento aduanero correspondiente.

13.4 Lo señalado en los numerales 13.1 a 13.3 del presente articulo, se cumple en concordancia con lo establecido en el artículo 106 de la Ley General de Aduanas, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1053, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General de Aduanas."

No existe palabra alguna que restringa la aplicación de la norma a la modalidad aérea, ni tampoco zonas grises como otros han comentado. Como es lógico suponer el derecho de elección del lugar de entrega se realiza al momento de tomar el servicio, y si este ya viene acordado por el expedidor o incluso el mismo consignatario, cualquier cambio posterior debe ser de mutuo acuerdo. Lo que establece el 13.1 es la variación del lugar de entrega, luego de iniciado el servicio. Si la linea acepta, pues tiene todo el derecho de cobrar un adicional o negarse. Por la modalidad del servicio es muy difícil que un usuario pueda cambiar el lugar de entrega, y comunicarlo a la Aduana antes del arribo de la aeronave.

Por el contrario lo mas importante es el articulo 13.2 , que regula el principio "el que contrata, paga". Justamente la mayor queja de falta de transparencia se da en esta modalidad, toda vez que la linea elige al terminal de carga donde entrega la mercancía, la cual es un almacén aduanero. En vez de que el contrato de transporte cubra todos los gastos relacionados con dicha entrega, el consignatario tiene que asumir costos adicionales para recoger su carga, sin haberlos contratados. Esta situación fue reclamada y solucionada con la emisión de la RAP 112, sin embargo la misma fue derogada. Los textos sustitutorios e incluso la misma RAP 112, regulaba lo mismo que el actual articulo 13.2

Esta situación es incluso informada por el principal almacén de transporte aéreo, Enfoca Servicios Logisticos, que en su memoria anual 2018 presentada a la Superintendencia del mercado de valores, en abril del año 2019 describe el funcionamiento del mercado y de la empresa:

Las aerolíneas negocian con operadores logísticos, como Talma, un contrato en el que toda su carga se maneja a través de un solo operador. En otras palabras, el cliente final no selecciona su manipulador de carga, aunque puede ordenar la transferencia de su carga a un almacén autorizado diferente. En carga, el operador proporciona incentivos a las aerolíneas a través de descuentos para asegurar contratos a largo plazo. El consumidor final (el importador) es menos sensible a los aranceles de importación, ya que representa un pequeño porcentaje de su costo total. Este es un escenario ideal para una situación de ganar-ganar entre aerolíneas y operadores de carga aérea. Lo contrario ocurre en las exportaciones, donde el ticket promedio es bajo y, por lo tanto, el cliente final es más sensible al precio. Ante esta situación, el negocio de exportación está subsidiado por importaciones. Con respecto a rampa, se ofrece un servicio completo que incluye estacionamiento de aeronaves, carga / descarga de carga y equipaje, soluciones tecnológicas especializadas, suministro de combustible, servicios de apoyo a generadores eléctricos y limpieza de cabinas y baños. En los servicios de rampa, el cliente final y el que toma las decisiones es la aerolínea. Por ello, un gran operador integrado de carga y rampa tiene más influencia con las aerolíneas, por lo que crea barreras de entrada naturales para los jugadores independientes. Es importante recalcar que tanto la carga como la rampa son operaciones de alto costo fijo, que naturalmente generan altas barreras de entrada para la competencia.

Como se aprecia la linea negocia el manejo de toda la carga con un solo operador, por ello el importador no puede elegir ni contratar dichos servicios, luego menciona que ellos (operador) otorgan incentivos comerciales a las lineas para ser elegidos por un largo periodo de tiempo. Lo cual significa que dichos descuentos comerciales son cobrados al importador porque para el importador no significa mayor costo. Entonces, como bien dice Enfoca Servicios logísticos, bajo este esquema ganan ellos, ganan las lineas. La pregunta es ¿quien pierde?, obvio que el importador. Pero no solo eso, sino que los costos de exportación también se lo cargan al importador para beneficio de las exportaciones. Pero sucede que este operador no es el líder en las exportaciones aéreas, sino otro Almacén (Frio Aereo) , por lo tanto, al ofrecer servicios al exportador mas bajo que la competencia gracias a que el negocio de importación subisida el de exportación (subsidio cruzado) afecta seriamente el negocio del competidor. Pero también afecta a los demás almacenes, porque tendrían que estar integrados (servicio de rampa) para poder competir; y sin competencia, el afectado es el usuario. ¿Es transparente esta situación para el importador o exportador?. Acaso este no es uno de los objetivos del Decreto Legislativo 1492?

Por ello, lo que establece el articulo 13.2 es vital para la transparencia del sector aéreo, ponerse una venda es contradecir los objetivos de la norma.El usuario no tiene porque pagar servicios que ya están incluidos en la entrega, si el operador no puede trasladar los descuentos dados a las aerolíneas, serán las aerolíneas quienes lo cobren a los usuarios en el flete. En el corto plazo habría un alza, pero un mercado con precios altos de flete, es la oportunidad para que nuevas aerolíneas ingresen a ofrecer servicios y la competencia por manejo de carga seria mas competitiva.

Señores de Mincetur, no solo es un mandato legal reglamentar correctamente el articulo 13, sino regular un principio de competitividad, perdido hace mucho tiempo en el sector aéreo.