ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2021 року

м. Київ

справа № 826/10130/18

адміністративне провадження № К/9901/13468/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача Білошук О.Т.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/10130/18

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Авантаж 7»

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Пантера ЛТД»,

про визнання протиправними дій, скасування припису

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Шрамко Ю.Т. від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Вівдиченко Т.Р., Ганечко О.М., Кузьмишиної О.М. від 10 квітня 2019 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року товариство з обмеженою відповідальністю «Авантаж 7» (далі - ТОВ «Авантаж 7», позивач) звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Пантера ЛТД» (далі - ТОВ «Пантера ЛТД», третя особа), в якому просило:

- визнати протиправними дії відповідача щодо призначення та проведення позапланової перевірки позивача в період 4 травня 2018 року - 17 травня 2018 року;

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 17 травня 2018 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач не є суб`єктом містобудування в контексті чинного законодавства щодо автозаправного комплексу, а тому у посадових осіб відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки позивача, за результатами якої складено акт та винесено оскаржуваний припис. Крім того, законодавством не передбачено заборону експлуатації об`єктів шляхом винесення головним інспектором будівельного нагляду припису про заборону експлуатації об`єкту.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач у розумінні Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не є суб`єктом містобудування, оскільки є лише орендарем майна, яке належить ТОВ «Пантера ЛТД», а тому дії відповідача щодо призначення та проведення позапланової перевірки позивача в період 4 травня 2018 року - 17 травня 2018 року є протиправними. Протиправність припису мотивовано судами тим, що останній може бути видано лише суб`єкту містобудівної діяльності, яким допущено порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 11 травня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/10130/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України.

Ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року справу № 826/10130/18 призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 17 листопада 2020 року.

Під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні 17 листопада 2020 року та 15 грудня 2020 року було оголошено перерву до 26 січня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що оскаржувана перевірка проводилась відносно двох суб`єктів господарювання ТОВ «Пантера ЛТД» та ТОВ «Авантаж 7» у присутності їх уповноваженого представника, про що зазначено в акті перевірки від 17 травня 2018 року.

Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що оскаржуваний припис виданий ТОВ «Авантаж 7» у зв`язку з тим, що саме останнім здійснюється експлуатація автозаправного комплекс (АЗК) за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61 без належного введення в експлуатацію цього АЗК.

Від представників ТОВ «Пантера ЛТД» та ТОВ «Авантаж 7» надійшли відзиви на касаційну скаргу ДАБІ України, в яких вони просять відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вважають, що ці рішення є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права та на підставі правильного застосування норм матеріального права.

14 та 16 грудня 2020 року від представника позивача надійшли додаткові пояснення до відзиву на касаційну скаргу, в яких він просить врахувати правову позицію, висловлену Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 лютого 2018 року у справі № 826/5/16, від 20 березня 2018 року у справі № 826/4234/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15, від 26 травня 2020 року у справі № 826/703/16, в яких суд зазначив, що уповноважені органи ДАБІ України можуть забороняти експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, за вмотивованим письмовим рішенням посадової особи органу ДАБІ України, однак припис не може містити вимогу про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта.

Крім того, представник позивача посилається на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постанові від 13 жовтня 2020 року у справі № 804/2486/16, відповідно до якої відповідальність за прийняття в експлуатацію об`єкта будівництва може нести лише суб`єкт містобудівної діяльності, зокрема, замовник.

15 січня 2021 року від представника позивача надійшли додаткові пояснення до відзиву на касаційну скаргу, в яких просить суд врахувати, що факт введення в експлуатацію АЗК за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61 у 2001 році та після реконструкції у 2011 році встановлено судами у ході розгляду судами справи № 826/9345/18. Крім того, представник позивача зазначив, що дотримання порядку введення в експлуатацію АЗК має здійснюватися на підставі законодавства, чинного на момент вчинення відповідних дій.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що з 25 грудня 2012 року ТОВ «Пантера ЛТД» (код ЄДРПОУ 35059351) на праві приватної власності належить операторська з магазином (літера Г) площею 126,90 кв. м, склад для резервуарів з пальним (літера Д) площею 61,80 кв. м автозаправного комплексу загальною площею 188,70 кв. м, що знаходиться за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61.

Відповідно до договору оренди № 6 від 25 грудня 2009 року, укладеного між ТОВ «Пантера ЛТД» (орендодавець) та ТОВ «Авантаж 7» (орендар), останній орендує майно, що розміщене на території за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61 .

1 вересня 2017 року між ТОВ «Пантера ЛТД» (орендодавець) та ТОВ «Авантаж 7» (орендар) укладено договір оренди майна № 2, відповідно до пунктів 1.2 та 4.2 якого орендар орендує майно орендодавця, розташоване за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61 на строк до 31 липня 2020 року.

У період з 4 травня 2018 року по 17 травня 2018 року Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду департаменту ДАБІ у м. Києві Подкіним Б.Л. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єкта «автозаправний комплекс» за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61.

Перевірка проведена на підставі направлення для проведення позапланового заходу від 26 квітня 2018 року № б/н, яке в свою чергу видано на підставі наказу Департаменту ДАБІ у м. Києві № 120 від 26 квітня 2018 року та звернення ГО «Стоп свавіллю».

За результатами проведеної перевірки складено акт б/н від 17 травня 2018 року щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 17 травня 2018 року.

Приписом від 17 травня 2018 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, з метою усунення виявлених порушень заборонено експлуатацію автозаправного комплексу на вул. Олени Теліги, 61 у Подільському районі м. Києва з 17 травня 2018 року до усунення допущених порушень замовником відповідно до вимог чинного законодавства.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частин першої і другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання вказаної норми Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю № 553 від 23 травня 2011 року (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:

1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;

2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;

3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Згідно з положеннями пунктів 12, 13 Порядку № 553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, зокрема, ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.

Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

На підставі системного аналізу наведених правових норм та враховуючи правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 23 листопада 2018 року у справі № 804/1844/16, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль може здійснюватися лише щодо суб`єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники.

У зв`язку з тим, що позивач не є замовником будівництва об`єкта і не провадить містобудівної діяльності, а є лише орендарем майна, розташованого за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61, на підставі договору оренди № 2 від 1 вересня 2017 року, укладеного між ТОВ «Пантера ЛТД» (орендодавець) та ТОВ «Авантаж 7» (орендар), суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що дії відповідача щодо призначення та проведення позапланової перевірки позивача в період 4 травня 2018 року - 17 травня 2018 року є протиправними. При цьому, за висновком судів попередніх інстанцій, припис, винесений на підставі неправомірно проведеної перевірки, також є протиправним та підлягає скасуванню.

Водночас колегія суддів вважає такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій передчасними з огляду на наступне.

Поняття замовника визначено у пункті 4 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», де вказано, що це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Замовник - фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування (частина перша статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність»).

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що набуття фізичною або юридичною особою статусу замовника будівництва має місце за одночасного виконання таких умов: 1) перебування у власності або користуванні у такої особи земельної ділянки, на якій плануються або здійснюються будівельні роботи; 2) саме цей користувач або власник земельної ділянки має намір на здійснення будівельних робіт, про що свідчить подання у встановленому порядку відповідної заяви.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 464/2858/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16, від 7 травня 2020 року у справі № 810/2954/16.

Документи, після подання яких замовник будівництва набуває право на виконання будівельних робіт, визначені частиною першою статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Водночас згідно частини сьомої цієї ж статті виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.

Крім того, абзацом 6 частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на об`єктах самочинного будівництва клас наслідків таких об`єктів визначається самостійно відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю або із залученням експертної організації чи експерта, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що замовником будівництва є особа, яка має легітимний намір щодо здійснення нового будівництва (реконструкції, капітального ремонту існуючого об`єкта) на належній їй земельній ділянці (щодо належного їй об`єкта) та виразила такий намір шляхом подання відповідної заяви, та у встановленому Законом порядку отримала дозвільний документ. За відсутності дозвільного документа будівництво об`єкта вважається таким, що здійснено самочинно, що є самостійною підставою для проведення перевірки. У такому разі перевірці підлягає відповідний об`єкт самочинного будівництва з метою підтвердження факту самочинності будівництва та виявлення особи, яка таке будівництво здійснила.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, оскаржувана перевірка проводилась на об`єкті по вул. Олени Теліги, 61 у Подільському районі м. Києва відносно двох суб`єктів господарювання, а саме: ТОВ «Пантера ЛТД», яке є власником вказаного об`єкта, та ТОВ «Авантаж 7», яке здійснює експлуатацію відповідного об`єкта згідно договору оренди № 2 від 1 вересня 2017 року. Перевірку проведено у присутності їх уповноваженого представника на підставі направлення для проведення позапланового заходу від 26 квітня 2018 року № б/н, яке в свою чергу видано на підставі наказу Департаменту ДАБІ у м. Києві № 120 від 26 квітня 2018 року та звернення ГО «Стоп свавіллю». За результатом перевірки складено, зокрема, акт перевірки від 17 травня 2018 року.

Крім того, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, ТОВ «Пантера ЛТД» (код ЄДРПОУ 35059351) на праві приватної власності належать такі об`єкти, розташовані за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61, а саме: операторська з магазином (літера Г) площею 126,90 кв. м, склад для резервуарів з пальним (літера Д) площею 61,80 кв. м автозаправного комплексу загальною площею 188,70 кв. м.

Водночас оскаржуваним приписом від 17 травня 2018 року заборонено експлуатацію АЗК, розташованого за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61, у зв`язку з виявленням під час проведення перевірки на території цього АЗК самочинно збудованого газорозподільчого вузла, чотирьох колонок для заправки зрідженим газом та підземних резервуарів.

З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, колегія суддів доходить висновку про те, що перевірка фактично здійснювалась органом ДАБІ України на об`єкті, який кваліфіковано як самочинний, а тому висновки судів про відсутність у відповідача правових підстав для призначення та проведення такої перевірки є необґрунтованими.

При цьому, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, на момент проведення перевірки (17 травня 2018 року) експлуатацію АЗК за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61, здійснювало ТОВ «Авантаж 7», а власником окремих об`єктів, розміщених за цією ж адресою є ТОВ «Пантера ЛТД».

Проте, судами не встановлено та не перевірено, чи були подані ТОВ «Авантаж 7» або ТОВ «Пантера ЛТД» дозвільні документи на виявлені об`єкти, які кваліфіковані органом ДАБІ України як самочинні, не перевірено, який суб`єкт та в який період здійснював будівництво таких об`єктів, а також не з`ясовано, чи були ці об`єкти введені в експлуатацію за законодавством, що діяло на час завершення будівництва.

При цьому посилання судів попередніх інстанцій та представника позивача на судову практику, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16, від 20 листопада 2018 року у справі № 804/2121/16, від 23 листопада 2018 року у справі № 804/1844/16, суд не приймає до уваги, оскільки у цих справах висновок Верховного Суду про те, що позивач не є замовником будівництва та, відповідно суб`єктом містобудівної діяльності, ґрунтувався на тому, що інша особа, а не позивач, є власником об`єкта, який належало ввести в експлуатацію; саме інша особа виявила намір здійснити реконструкцію об`єкта нерухомого майна, про що свідчили відповідні документи. Тому правовідносини та обставини у справах, на які посилається позивач та суди попередніх інстанцій, не є релевантними тим, які встановлені у справі, що розглядається.

Стосовно правомірності винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 17 травня 2018 року колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Згідно частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що орган ДАБІ України уповноважений виносити припис щодо усунення виявлених під час перевірки порушень, у тому числі щодо заборони експлуатації самочинно збудованих об`єктів, щодо яких відсутні дозвільні документи на будівництво та документи, які засвідчують введення їх в експлуатацію. При цьому у разі виявлення, що об`єкт, який збудований за наявності відповідного права на будівництво (зареєстрованого повідомлення, декларації та за необхідності - дозволу на виконання будівельних робі), однак не введений в експлуатацію у встановленому порядку (без наявності документа, який засвідчує введення в експлуатацію), експлуатується, орган ДАБІ може заборонити експлуатацію такого об`єкта на підставі окремого вмотивованого рішення, а не на підставі припису. Тобто необхідно розрізняти об`єкт, збудований на законних підставах, однак не введений в експлуатацію, та об`єкт самочинного будівництва, який збудований без наявності законних підстав.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, відповідно до оскаржуваного припису від 17 травня 2018 року органом ДАБІ України заборонено експлуатацію АЗК за адресою: м. Київ, вул. Олени Теліги, 61, у зв`язку з виявленням на його території самочинно збудованого газорозподільчого вузла, чотирьох колонок для заправки зрідженим газом та підземних резервуарів, що за висновком органу ДАБІ України, є порушенням частини першої статті 34 (будівництво без набуття права на виконання будівельних робіт), частини першої статті 37 (без отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля») та частини восьмої статті 39 (експлуатація, невведених в експлуатацію об`єктів будівництва) Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Тобто приписом заборонено експлуатацію об`єкта, який кваліфіковано як самочинно збудований.

З огляду на встановлені обставини та враховуючи вищезазначені положення законодавства, колегія суддів робить висновок, що відповідач у даному випадку мав право забороняти експлуатацію АЗК, на території якої збудовані об`єкти, щодо яких не встановлено наявності дозвільних документів на будівництво, шляхом винесення припису.

Отже, необґрунтованими є посилання судів попередніх інстанцій та представника позивача на правовий висновок Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 21 лютого 2018 року у справі № 826/5/16, від 20 березня 2018 року у справі № 826/4234/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15, від 26 травня 2020 року у справі № 826/703/16, в яких суд зазначив, що уповноважені органи ДАБІ України можуть забороняти експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію, за вмотивованим письмовим рішенням посадової особи органу ДАБІ України, однак припис не може містити вимогу про заборону експлуатації закінченого будівництвом об`єкта. Зокрема, у цих справах Верховний Суд висловився стосовно ситуації, коли забороняється експлуатація об`єкта, будівництво об`єкта здійснено на законних підставах, однак такий об`єкт не введений в експлуатацію у встановленому порядку. Водночас у справі, що розглядається, не виявлено наявності закінченого будівництво об`єкта, не введеного в експлуатацію, а фактично виявлено об`єкти самочинного будівництва.

Безпідставним також є посилання судів попередніх інстанцій та представника позивача на правовий висновок Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 20 листопада 2018 року у справі № 804/2455/16, з огляду на те, що у цій справі судами було встановлено здійснення експлуатації, невведеного в експлуатацію об`єкта будівництва після його реконструкції, проведеної на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, що подавалась суб`єктом - замовником будівництва. У справі, що розглядається, змовник будівництва відсутній, а виявлені об`єкти будівництва, кваліфіковані як самочинно збудовані, тобто обставини цієї справи та справи № 804/2455/16 не є релевантними.

Суд також враховує особливу небезпеку для життя та здоров`я осіб - як відвідувачів АЗК, так і працівників, експлуатації самовільно встановлених газорозподільчого вузла, колонок для заправки зрідженим газом та підземних резервуарів, оскільки такі об`єкти у силу приписів статті 1 Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» мають ознаки об`єктів підвищеної небезпеки.

Зокрема, відповідно до статті 1 Закону України «Про об`єкти підвищеної небезпеки» у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються у такому значенні:

об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру;

небезпечна речовина - хімічна, токсична, вибухова, окислювальна, горюча речовина, біологічні агенти та речовини біологічного походження (біохімічні, мікробіологічні, біотехнологічні препарати, патогенні для людей і тварин мікроорганізми тощо), які становлять небезпеку для життя і здоров`я людей та довкілля, сукупність властивостей речовин і/або особливостей їх стану, внаслідок яких за певних обставин може створитися загроза життю і здоров`ю людей, довкіллю, матеріальним та культурним цінностям.

Колегія суддів також враховує, що відповідно до частини третьої статті 13 Конституції України власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Частиною першою статті 50 Конституції передбачено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

З урахуванням зазначених конституційних норм колегія суддів робить висновок, що вимога щодо заборони експлуатації виявленого органом ДАБІ України самочинно збудованого об`єкта, зокрема, якщо він має ознаки об`єкта підвищеної небезпеки, поширюється на всіх суб`єктів, які здійснюють експлуатацію такого об`єкта не залежно від того, чи мають вони причетність до його зведення. При цьому відповідальність за зведення самочинно збудованого об`єкта несе саме особа, яка здійснила таке будівництво, за замовчуванням - особа, яка є власником самочинно реконструйованого об`єкта або власником чи користувачем земельної ділянки, на якій проведено нове будівництво.

Крім того, колегія суддів враховує, що Верховний Суд в складі Судової палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 823/1850/16 сформував правовий висновок про те, що розміщення виконаного цілісним заводським виробом стаціонарного заправника газом на раніше введеній в експлуатацію автомобільній заправній станції є її реконструкцією, здійснення якої в силу закону відноситься до будівельних робіт і потребує отримання дозволу органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Водночас суди попередніх інстанцій, взявши до уваги тільки те, що позивач не є суб`єктом містобудування, прийняли рішення про задоволення адміністративного позову без розгляду справи по суті. Зокрема, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено та не перевірено, чи наявні дозвільні документи на виявлені об`єкти, які кваліфіковані органом ДАБІ України як самочинні, не перевірено, ким та в який період здійснювалось будівництво таких об`єктів, не з`ясовано, чи були ці об`єкти введені в експлуатацію за законодавством, що діяло на час завершення будівництва.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ДАБІ України слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент позивача та відповідача. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року скасувати.

Справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Авантаж 7» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Пантера ЛТД» про визнання протиправними дій, скасування припису направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко