بودجه ریزی عملیاتی (چالش ها و موانع پیاده سازی)

1- چکیده :
این مقاله به لحاظ شیوه تحقیق در زمره پژوهش های کیفی با تاکید بر رویکرد نظریه زمینه ای قرار دارد. اطلاعات مورد نیاز برای تعیین عوامل مؤثر بر استقرار بودجه ریزی عملیاتی و چالش های پیش روی آن از درون تحقیقات علمی – پژوهشی انجام شده در سطح جهان و قابل دسترس در مراجع مختلف و مرتبط با موضوع استخراج گردیده است. کلیه یافته ها مورد مطالعه دقیق قرار گرفت و نتایج حاصله مقوله بندی گردید. نتایج نشان می دهد که غالب یافته های تایید شده تحقیقات مورد بررسی، بر این موضوع تاکید دارند که موانع ساختاری، موانع رفتاری و موانع محیطی از جمله عوامل مؤثر بر عدم استقرار بودجه ریزی عملیاتی می باشد.

کلیدواژه ها: بودجه ریزی عملیاتی، آسیب شناسی، عوامل محیطی، عوامل ساختاری، عوامل رفتاری.

2- مقدمه
بودجه نمایانگر همه ی برنامه ها و فعالیت های دولت بوده و نقش بسیار مهم و حیاتی در توسعه ی اقتصاد ملی ایفا می کند. با توسعه ی وظایف دولت و افزایش سریع هزینه های دولتی و پیوند آن با وضعیت عمومی اقتصاد کشور، کنترل مخارج اهمیت خود را از دست داد و نیاز به بهبود در سیستم های برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی مطرح شد تا تصمیم گیرندگان را قادر سازد دید وسیع تری پیدا کرده و اطلاعات وسیعی در مورد نتایج عملکردها و هزینه های اجرای فعالیت ها داشته باشند. این موضوع موجب توجه دولت ها به اقتصادی بودن، کارایی و اثر بخشی منابع دولت به عبارتی مدیریت مالی دولت شد. برقراری این شرایط نیازمند بهبود روش های بودجه بندی کنونی می باشد. در این میان سیستم بودجه ریزی عملیاتی و برنامه ای را می توان برای بازنگری و ارزیابی مدیریت فعالیت های دولتی مطرح ساخت. وجه تمایز این سیستم با سیستم بودجه ای متداول تکیه ی این سیستم بر اهداف، نتایج و منابع حاصل از هر یک از اقلام هزینه ها و پاسخ دادن به این سوال است که درآمدهای دولت برای چه کاری خرج می شوند (اردکانی و همکاران، 1388).
بودجه ریزی را فرآیند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدود می دانند. مجموع کوشش هایی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع می شود به منظور حداکثر استفاده از منابعی است که معمولاً به اندازه کافی نیست و به اصطلاح اقتصادی کمیاب هستند. بنابراین درراه رسیدن به اهداف مطلوب، استفاده از منابع محدود که با صرف کمترین هزینه، بیشترین محصول به دست آید، ضروری به نظر می رسد.
بودجه ریزی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخص های عملکرد مشخص و قابل سنجش و تخصیص منابع است. چنین پیوندهایی اغلب ضعیف هستند ولی می توانند تصمیم گیری بودجه ای را تسهیل و نظارت بر نتایج و دستاوردهای مرتبط را افزایش دهند. به عبارت دیگر در این روش بودجه ریزی، تمامی فعالیتهای مستقیم و غیر مستقیم مورد نیاز برنامه های سالیانه به همراه تخمین دقیقی با نتایج به دست آمده از اجرای آن برنامه ها مشخص خواهد شد. بدان معنی که با ثبت و اندازه گیری هزینه صرف شده در هر برنامه و فعالیت، هزینه کل و هزینه سرانه هر واحد از فعالیت محاسبه خواهد شد و در نهایت مجموعه معینی از اهداف تأمین می شود. این عمل باعث ارتباط فرآیند بودجه ریزی شفاف و اهداف عملیاتی می شود. بودجه ریزی عملیاتی به معیارهای سنجش عملکرد و به خصوص اندازه گیری هزینه های مورد نیاز محصول و ارزیابی اثربخشی و کارآیی هزینه با استفاده از ابزارهای تجزیه و تحلیل بودجه ای اشاره دارد (قیاسی، 1383).
نظام بودجه ریزی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخص های عملکرد و تخصیص منابع است. اگر چه چنین پیوندهایی اغلب ضعیف هستند، ولی می تواند سیاستگذاری بودجه ای را تسهیل ونظارت قانونگذاران بر نتایج و دستاوردهای مرتبط با مخارج عمومی را افزایش دهد. همچنین با تجهیز نمودن تصمیم گیران به اطلاعات بهتر در باره نتایج هر برنامه وکل برنامه های دولت که برای نیل به اهداف مشخصی به کار می روند، توانایی آنها را در ارزیابی درخواست های مختلف بودجه اس دستگاه های اجرایی، افزایش دهد و به افزایش پاسخگویی عمومی، مدیریت برای عملکرد بهتر و بهبود نحوه تخصیص منابع منجر شود. بطور کلی از الزامات این نظام وجود شاخصهای شفاف عملکردی، نظام های ارزیابی عملکرد، نظام انگیزشی و پاسخگویی و توسعه سیستم های اطلاعات مدیریتی می باشد (حسن آبادی، نجار صراف، 1386، 10).
برای انتخاب نظام مناسبی برای بودجه ریزی همان طور که بیان شد ابتدا باید به پرسش های زیر پاسخ داد:
آیا با بودجه ریزی قصد کنترل و نظارت بر اموال عمومی و مالیات های مردمی را داریم؟
آیا با بودجه ریزی قصد مدیریت مالی و کاهش هزینه های دستگاه ها و نهادهای دولتی را داریم؟
آیا با بودجه ریزی قصد ایجاد ضمانت اجرایی برای برنامه های توسعه کشور را داریم؟
آیا با بودجه ریزی قصد مدیریت بهره وری و افزایش کارایی و اثربخشی اقدامات دولت را داریم؟
آیا با بودجه ریزی قصد انتخاب اولویت ها برای مناسب ترین بازدهی اقتصادی و اجتماعی را داریم؟
آیا با بودجه ریزی قصد مدیریت عملکرد دولت را داریم؟ (نجار صراف، 13855).

3- بیان مسئله و ضرورت تحقیق:
بودجه به عنوان مهمترین سند مالی دولت همواره مورد توجه نهادهای تصمیم گیری به عنوان متولیان امر بودجه و نیز مردم به عنوان بهره مندان از درآمدهای ملی بوده است. نظام بودجه ریزی به عنوان یک ابزارمهم و حساس برای برنامه ریزی عملیات و فعالیت های دولت به موازات رشد و توسعه دولت و جامعه مراحل و تحولات مهمی را پشت سر گذاشته و امروزه بصورت یک نظام پیچیده ، فنی و مالی در آمده است. بنابراین بودجه آیینه تمام نمای همه برنامه ها و فعالیت های دولتی بوده و نقشی بسیار مهم و حیاتی در توسعه اقتصاد ملی ایفا می نماید. این نظام در آغاز پیدایش خود به علت نگرش منفی جامعه نسبت به فعالیت های دولت صرفاً به عنوان یک ابزار سیاسی بوده است (سلیمانی آشتیانی، 1386).
امروزه گرایش به بودجه ریزی عملیاتی ، فعالیت مالی در سراسر جهان روز به روز در حال افزایش است. ایران نیز مانند سایر کشورها، بودجه ریزی عملیاتی را به منظور بهبود برنامه ریزی بودجه ای و مدیریت مالی خود پذیرفته است. انتظار می رود که استقرار بودجه ریزی عملیاتی، فعالیت مالی دولت را شفاف تر سازد. در پژوهش حاضر محقق بر آن است که با توجه به بررسی نظام بودجه ریزی عملیاتی متداول و تجزیه و تحلیل این نظام از طریق مطالعات اکتشافی، مهمترین آسیب های موجود را مورد شناسایی قرار دهد، که در این راستا موانع و مشکلات نظام بودجه ریزی عملیاتی بر اساس مدل سه وجهی در قالب سه گروه محیطی (زمینه ای)، ساختاری و رفتاری مورد بررسی قرار می گیرد (میرزایی اهرنجانی، 1375).
بودجه سندی است که درآمدها و هزینه های دولت را طی یکسال مالی تعیین می کند و نقشی بسیار مهم و حیاتی در رشد و بالندگی اقتصاد کشور بر عهده دارد. در این میان توجه به نقاط ضعف سیستم های بودجه ریزی و ترمیم (اصلاح سیستم های بودجه ریزی) کمک شایانی به اقتصاد کشور می نماید. امروزه توسعه همه جانبه مهم ترین هدف جوامع و کشورهاست و این هدف محقق نمی شود مگر با استفاده صحیح از منابع مادی و تنظیم مصارف آن برای بهبود شرایط زندگی افراد جامعه. در یک تعریف کلی مدیریت را استفاده مؤثر و کارآمد از منابع مادی، مالی و انسانی می دانند و بودجه تجلی عینی مالی آن است و در واقع بودجه تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی است (ولی خانی، 1391).
بطور کلی فرایند بودجه ریزي عملیاتی در پی پاسخگویی به این پرسش هاست: جایگاه کنونی ما کجاست؟ می خواهیم کجا باشیم؟ چگونه باید به این اهداف برسیم؟ چگونه باید پیشرفت خود را بسنجیم؟
گرايش به بودجه ريزی عملياتي در سراسر جهان روز به روز در حال افزايش است. ايران نيز مانند ساير كشورها، بودجه ریزی عملياتي را به منظور بهبود برنامه ريزی بودجه اي و مديريت مالي خود پذيرفته است. انتظار می رود كه استقرار بودجه ريزی عملياتي دولت را شفاف تر و پاسخگوتر سازد. اما در این راه مشکلات و چالش هایی وجود دارد، ازاین رو در روند کنونی باید اصلاحات اساسی صورت گیرد. در این مقاله سعی بر این شده تا این چالش ها شناسایی شود(پناهی، درباره لایحه بودجه سال 1385 کل کشور، 1384).

4- مبانی نظری تحقیق
تعاریف و ماهیت بودجه ریزی عملیاتی
- در یک تعریف محدود، بودجه ریزی عملیاتی نوعی بودجه ریزی است که منابع را بر اساس نیل به نتایج مشخص و سنجش پذیر تخصیص می دهد (مهدوی، 1386).
- بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از برنامه سالانه، همراه با بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه (منتج از اهداف راهبردی) را با نتایج به دست آمده از اجرای آن برنامه نشان می دهد (2002، Mercer).
- تعریف صندوق بین المللی پول از بودجه ریزی عملیاتی بدین صورت است: بودجه ریزی عملیاتی رویه یا سازوکاری است که خواهان تقویت رابطه بین بودجه صرف شده و نتایج – خروجی حاصله از طریق استفاده از اطلاعات عملکردی در تصمیم گیری در باره تخصیص منابع است (Brumby ,2003 , Robinson and).
- بودجه ریزی عملیاتی، اهداف و نتایج سرمایه گذاریهای مورد نیاز، اعم از دولتی و خصوصی، هزینه برنامه های پیشنهاد شده برای حصول به اهداف و اطلاعات کمی را برای اندازه گیری عملکرد هر عملیات نشان می دهد (سعیدی و مزیدی، 1385).
دیدگاه های بودجه ریزی
در تنظیم بودجه، دو دیدگاه متفاوت می تواند مبنای حرکت قرار گیرد که در واقع، تفاوت موجود در این دو دیدگاه، استفاده از شیوه های مختلف بودجه ریزی را ایجاب می کند؛ به این معنی که با توجه به هدف خود از بودجه، باید یکی از دو رویکرد زیر را مبنای کار قرار داد و بر اساس آن، شیوه های مختلفی از بودجه ریزی را برگزید. دو رویکرد مذکور، عبارت است از بودجه ریزی هزینه ای و بودجه ریزی عملکردی (عسگری آزاد، 1386).
الف – بودجه ریزی هزینه ای
در این رویکرد، تمرکز بودجه بر کنترل ورودی ها است و تأکید بر نتایج و ارزیابی آنها، اهمیت کمی در فرآیند بودجه ریزی و تجهیز منابه، به منظور انجام وظایف و مأموریت ها دارد. در واقع، بودج ریزی سنتی و افزایشی را باید در این حوزه قرار داد و علاوه بر این، رویکرد اداری را در بودجه ریزی، می توان با این دیدگاه مرتبط دانست.
ب – بودجه ریزی عملکردی
در این رویکرد، پیش بینی و تخصیص منابع، بر اساس عمکرد، برآورد اهداف مورد انتظار، برنامه ها و متناسب با خروجی و نتایج و نیز قیمت تمام شده خروجی ها انجام می شود. در رویکرد عملکردی، نگاه از تمرکز بر ورودی ها، به تأکید بر خروجی ها تغییر می کند. از این رو، رویکرد خردگرایی و شیوه بودجه ریزی عملیاتی را باید در این دسته قرار داد.
سیستم بودجه بندی بر مبنای عملکرد:
بودجه بندی بر مبنای عملکرد عبارت است از برنامه سالیانه به همراه بودجه سالیانه که رابطه میان وجوه تخصص یافته به هر برنامه و نتایج بدست آمده از آن برنامه را نشان می دهد (پناهی، 1386). یعنی با میزان مشخصی مخارج انجام شده در هر برنامه باید مجموعه ای معین از هدف ها تعیین شود.
مهمترین هدف بودجه بندی بر مبنای عملکرد، اصلاح مدیریت بخش عمومی و افزایش اثر بخشی مخارج این بخش است. به موارد زیر می توان اشاره کرد (باباجانی، 1387). محدودیت منابع و نبود ارتباط مشخص بین بودجه عملیاتی هر دستگاه و خصوصاً نبود امکان پایش دقیقی فعالیت ها ، تکیه بر پانه زنی در جذب اعتبارات بیشتر برای توسعه واحدها توسط دست اندکاران محلی، باعث جدایی نظام تهیه و کنترل بودجه از نظارت بر کارایی هزینه، شفاف نبودن فرآیند بودجه ریزی، فقدان نظام گزارشدهی مالی در نظام مالی دولتی جهت ارزیابی و همچنین تمرکز شدیدی روی داده ها و بی توجهی به نتایج کسب شده، موجب بروز مشکلاتی در تنظیم بودجه دولت و استفاده نکردن بهینه از آن گردیده است (پناهی، 1386). باید گفت که بودجه بندی بر مبنای عملکرد به شکل کلی در پی این است که روشن کند بودجه و منابع مالی به مصرف رسیده چگونه نتایج مطلوب را به بار خواهد آورد، و از این طریق می توان با نشان دادن اثرات بالقوه افزایش یا کاهش بودجه به تصمیم گیری درباره تخصیص منابع کمک مؤثری کند.
بودجه وسیله ای برای کنترل
بخش مهمی از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص دارد. نظارت بر دخل و خرج به موجب همین قوانین بر عهده نمایندگان برگزیده مردم و سایر سازمان ها و نهاردهای نظارتی واگذار شده که از منافع مردم حمایت می کنند. بنابراین طبیعی است که نمایندگان مردم بر نحوه و میزان هزینه کرد اعتبارات توسط دستگاه های دولتی و همچنین نحوه توزیع جغرافیایی اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای حساسیت داشته و در اسناد بودجه ریزی به دنبال کنترل فعالیت های دولت در جهت تحقق دو هدف مذکور باشند(صراف، 1354).
بدین منظور لازم است که در اسناد بودجه مشخص شود که اعتبارات در چه محلی و به چه میزان هزینه می شود و سپس نظارت شود که میزان اعتبارات هزینه شده از اعتبارات مصوب تجاوز ننماید ویا محل خرج اعتبارات نیز تغییر نیابد.
بودجه وسیله ای برای بهبود مدیریت
در نظام بودجه ریزی مبتنی بر بهبود مدیریت، سند بودجه شامل عنوان هر دستگاه دولتی و در ذیل آن طبقه بندی از وظایف و خروجی اقدامات آنها در قالب اقلام هزینه است. سازوکار تخصیص در این نظام عبارت از پرداخت درصدی از سقف اعتبارات هر برنامه در هر قلم هزینه ای در فواصل مختلف زمانی است.
دستگاه های نظارتی در این سازوکار به ممیزی حساب های واسناد هزینه برای نگهداری سقف اعتبارات هر قلم هزینه در هر برنامه یا وظیفه می پردازند (صراف، 1354).
بودجه وسیله ای برای برنامه ریزی اقتصادی و مدیریت عملکرد دولت
استفاده از بودجه به منظور نیل به اهداف کلان از قبیل بالا بردن سطح اشتغال، رفع نوسانات ، ادوار تجاری ، تثبیت اقتصادی، کاهش تورم و نقش و تأثیر آن در اعمال سیاست های مالی دولت بعد از بحران بزرگ 1929 ، آغاز شد. از دیدگاه برخی از اقتصاددانان تحول بودجه ای نوعی انحراف محسوب می کردند زیرا به جای توجه به حاصل نهایی فعالیت های دولت که در بودجه انعکاس می یافت فقط چگونگی انجام این فعالیت ها مد نظر قرار می گرفت (صراف، 1354).

این فایل در قالب word و به تعداد 17 صفحه می باشد.